一、现阶段什邡农业农村现状

据2016年统计数据，什邡总人口43.6万人，其中非农业人口13.2万人，城镇化率49.6%，人均耕地面积不足，全年城镇居民人均可支配收入29865元，农村居民人均可支配收入15480元，城乡居民收入差距近一倍。农民为了增加收入，绝大多数农村劳动力选择外出或本地务工经商。近年来，农民就业结构的变化带来了收入结构的变化。近十几年来，什邡农民工资性收入比重逐步上升，目前工资收入已经占据绝大部分，同一时期的收入中农业收入占比不断下降，工资性收入占比差不多是农业收入占比的数倍。

更为显著的结构性变化是，农一代和农二代的代际变化。农一代（四五十年代出生的农民）离土出村、外出务工经商，但对家乡饱含深情，仍然会选择落叶归根，喜欢居住在乡村。另一方面，农二代（六十年代及其以后出生的农民）虽然沿袭着上一代外出打工的特征，但是他们“离土出村不回村”，大多数时间生活在城市、大多数家庭已经在城镇买房、大多数人只是因为有老人在家，所以逢年过节才会回老家住两天。

伴随农村社会结构的剧烈变化，村庄也开始加剧分化。大部分的村庄由于地理位置偏僻、基础设施落后、交通不便、生产生活条件差、收入来源有限等原因，农村人口出现大规模外迁，导致一些散居的、古老的村落逐渐衰败，很多地处偏远的宅基地不再被使用，人走楼空，有的甚至成为危房，安全都难以保障，处于一种“衰而不亡”的空心村状态。

目前，农业农村和城市差距巨大，相关的发展不均衡，传统的农业体系已明显不适应社会的发展要求，散、乱、差的经营模式已成为发展农业的障碍，空心村、老人村、土地撂荒的问题在不少地区是普遍现象。为解决农业农村问题，在十九大报告中，习近平总书记指出农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化，解决三农发展要实施乡村振兴战略。

二、农业农村现有资源情况

农村现有哪些资源呢？不外乎就两类：土地和劳动力。

土地包括农用地和农村集体建设用地和未利用地。农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；农村建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括村办企业用地、农村公共设施和服务设施、农村宅基地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地，在什邡目前几乎没有，可忽略不计。

劳动力就是指在农村具有劳动能力的人。

目前，农村集体建设用地非常多，但是绝大多数新型农业经营主体没法利用，农村现有资源没有盘活。在严格的土地用途管制下，建设用地指标成为了稀缺资源，多少年来，城镇化发展处于独占状态，农村基本无建设用地指标可用。一方面，随着农村的发展变化，乡村出现了产业融合的旅游综合体、田园综合体等新型业态，需要建设用地来支撑项目落地；另一方面，宅基地作为建设用地的一个类别，闲置不少，但是看得见而用不着。现代化的农业、新村和城镇发展，都要涉及人、地和资金问题，改革农村土地制度，盘活闲置资源，是一条不错的“双赢”路子。

三、相关建议

实施乡村振兴战略，不仅要通过市场的力量依靠新型农业经营主体向农村注入新资源，而且要制定相关配套政策，让农村资源变资产，盘活农村现有资源，使得农业农村具备造血功能，良性循环，真正促进城乡融合发展。

（一）促进农村土地经营权流转，盘活农用地

1、鼓励以村组为单位成立土地流转合作社，以土地租赁或者土地入股的方式，为新型农业经营主体流转土地搭建桥梁，解决新型农业主体在土地流转方面的困难和痛点，切实有效的维护农民利益，确保土地合理利用。随着城市化和农村劳动力的转移，土地流转碎片化、分散化、规模化程度低，有的农户无力耕种也不请人代种，大量的田地荒芜。一方面农民苦于找不到合适的主体来耕种土地，土地托管难；农民缺乏一个与新型农业主体的沟通协调机制，无法从土地上获得长久而稳定的收益；另一方面，新型农业主体需要直接面对几十成百的农户，土地流转的相关价格、租期、经营内容等的谈判冗长复杂，很难达到一致，一旦土地流转中存在分歧，无法找到简单、便捷、合理、合法的对话主体。因此，建议由政府引导，以村组为单位，成立土地流转合作社，解决土地流转方面的困难和痛点。土地流转合作社以法人治理的形式经营土地，处理土地租赁、入股、投资、合作、沟通协调等事宜，能够创造发挥土地的最大价值，增加农民收入

2、加大财税和金融方面的扶持力度，鼓励新型农业经营主体流转土地，发展适度规模经营，确保耕地的种植属不变地力水平不下降，解决农业人口向城市转移后土地谁来种的问题。

3、政府应制定相关政策，为新型农业经营主体流转土地服好务，保护新型农业经营主体的权益。如规范土地流转相关手续，让权属明晰的农村产权，通过农村产权交易市场规范的流转、交易并得到鉴证，促进生产要素在城乡之间自由流动。如2017年12月成立的成都农交所德阳分所，是规范和鉴证农村土地交易的有力中间平台，应大力宣传并进一步完善相关政策。

（二）宅基地或集体建设用地入市，盘活农村建设用地

农村土地改革政策大背景：（1）2013年11月15日《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确了农村土地制度改革的方向和任务。（2）2014年12月2日，中央全面深化改革领导小组第七次会议审议了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》。会议指出，坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线，在试点基础上有序推进。（3）2015年1月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，我国农村土地制度改革进入试点阶段。

近年来，农村土地改革致力加大盘活农村存量建设用地。一方面显化农村土地资产，强化农村宅基地的转让、抵押等权能，还权赋能，探索有限度的宅基地流转，为宅基地有偿退出提供制度安排，活跃农村土地市场；另一方面探索农村集体经营性建设用地入市试点，明确“建立城乡统一的建设用地市场”“同等入市、同权同价”的改革目标。

什邡正处于城镇化快速发展期，城市及工业发展需要大量的建设用地。什邡延续着“工业强县”的发展战略，积极招商引资。每年都有上百个企业项目等着落地，仅凭通过国有建设用地保障，远远无法满足需求。然而，农村却有数万亩的闲置宅基地，而且有相当一部分农户愿意有偿退出。

那么，为了城市扩张和社会经济发展，解决用地的现实路径，在什邡只有三条。第一条路是继续通过征地供应国有建设用地，这种方式成本高还容易激发社会矛盾，而且还要受到建设用地指标的限制；第二条路是通过增减挂钩购买节余建设用地指标，这种方式成本也比较高并且同样受到指标限制；第三条路是通过政策设计，让农村居民退出宅基地、至少是退出闲置宅基地，以此释放农村集体建设用地指标，通过规划布局、指标调整、补偿安置、行政审批后，满足建设用地需求，这种方式程序简便、效率高、成本相对较低，并且在县一级就可以操作。

因此，释放农村集体建设用地是满足什邡用地需求的现实选择。宅基地“转化入市”的制度安排将有效地破解地方用地的瓶颈。对腾退的宅基地，经过集体经济组织复垦整治，县、镇联合验收，颁发合格证，生成集体建设用地指标；在扣除自用指标后，允许节余指标入市竞价调剂，对无人竞买的，县一级政府给予保底收储；加强宅基地制度改革与集体经营性建设用地入市的衔接，允许腾退的节余建设用地指标，经过规划布局、指标调整、补偿安置、行政审批，转化为集体经营性建设用地，凭证入市出让。这样，既能撬动集体建设用地增值，又能拓展生产、生活、生态的发展空间。

采取宅基地有偿腾退、建设用地入市方式，筹集农村房屋拆旧建新、环境改善等资金，解决了农村建设钱从哪里来的问题。

（三）探索“企业+集体+农户”合作模式，促进村企互动发展，盘活农村劳动力

1、积极支持参与土地整理的农户利用确权后的宅基地及建设用地入股成立村集体资产管理公司，作为土地整治安置房建设、安置、集体经营性建设用地入市的主体，并可以部分土地入股新型农业经营主体，农民并获得安置补偿收入和分红收益，一般会积极参与。

2、积极支持农民以确权后的农用地以村组为单位成立土地股份合作社，参与农用地生产与建设。探索农村土地承包经营权“三权分置”改革：坚持土地集体所有，保留长期稳定农户的土地承包权；将农户入股的土地经营权打捆流转或入股给新型农业经营主体，获得用地租金或分红收益。

总之，“企业+集体+农户”合作模式，通过土地流转的新路径，突破项目的资金瓶颈，实现农民财产的最大化收益，解决了农村穷的问题；通过引入新型农业经营主体，一二三产业深度融合，城乡融合发展，解决农村落后的问题；通过村企互动发展，构建共享的新机制，解决农村就业的问题。

（四）选取符合条件的乡村进行试点，积累经验